近日，2024年中央一號文件發(fā)布，主題為：學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗，有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興。這是黨的十八大以來，中央連續(xù)出臺的第12個指導“三農”工作的一號文件，持續(xù)對“三農”工作進行擘畫。

在這12個一號文件里，始終貫穿了重農強農惠農富農的主線。在政策創(chuàng)設上，既有一以貫之的守正，例如2013年的“加快發(fā)展現代農業(yè)”，又有與時俱進的創(chuàng)新，例如2019年的“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”；既有針對階段性情況的應對之策，例如2017年的“深入推進農業(yè)供給側結構性改革”，又有打基礎管長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，例如2018年的“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。

同時，這12個文件既始終觀照“三農”的整體、長遠和根本，又精準針對“三農”的局部、眼前和具體，既有對國家大局“保供”的念茲在茲，也有對農村民生福利、農民增收的“時時放心不下”，是“經濟上保障農民的物質利益，政治上尊重農民的民主權利”一以貫之扛在肩上，是毫不放松抓糧保供“首要任務”和千方百計增加農民收入“中心任務”的始終如一抓在手上，十分具有系統(tǒng)性、前瞻性、針對性、精準性和民生性，可以稱得上是解決“三農”問題的施工圖和說明書。

特別是黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，2018年中央一號文件對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了框架性的頂層設計。從此，圍繞這一長期的歷史性任務、新時代“三農”工作的總抓手，這7年的一號文件中，除了脫貧攻堅決勝期立足階段性任務、補足短板中的短板，其他都在主題中聚焦鄉(xiāng)村振興這一重大歷史任務，一張藍圖繪到底。

如果我們再往前回顧，從2004年至今，本世紀已經有21年中央一號文件連續(xù)聚焦“三農”，這使得我們可以從一個較長時間段來觀察，特別是從這些政策文件中，分析經濟社會發(fā)展的外部環(huán)境是怎樣影響著“三農”，以及“三農”又對宏觀大勢作出怎樣堅如磐石而又不易為人察覺的支撐與貢獻，從中可以管窺“三農”的歷史脈動和政策的匠心獨運。

糧食政策與三次全球糧食危機

在現代社會，“三農”發(fā)展的方向和路徑越來越與外部大勢緊密相連，聯(lián)結越緊密，外部性就越強，受宏觀經濟形勢、地方發(fā)展驅動、社會治理結構以及國內外合作與博弈等的影響也就越大。

在這一點上，糧食是最為典型的例證。農業(yè)的首要任務是保供，保供的首要任務是保糧食安全。在這些年的一號文件中，糧食政策十分穩(wěn)定，目標始終是確保國家糧食安全；但在不同的時間階段，針對不同階段特征，“運籌之手”也相應在“手法”上予以調適。

而2014年可能是這二十多年中央一號文件中關于糧食政策的一個節(jié)點，文件中再次強調并闡釋了2013年底中央經濟工作會議上提出的國家糧食安全新戰(zhàn)略，一錘定音奠定了新時代重農抓糧的主基調，一直延續(xù)至今。

讓我們從二十多年前開始回顧，沿著時間線來看一號文件中的糧食政策與背景。

2004年面臨的情況是糧食總產量已經連續(xù)下滑了5年，而且速度很快、幅度很大。在1996年糧食產量首次突破10000億斤大關后，從1999年開始下滑，到2003年只有8614億斤。

而且從結構上分析，這種形勢更加嚴峻。糧食產量從上世紀80年代邁上7000億斤臺階，之后的幾次千億級跨越，據專家分析主要與雜交水稻、緊湊型玉米等突破性品種以及化肥等技術推廣，單產快速提高有關。但在本世紀初的連續(xù)5年下滑中，主要因素卻是糧食播種面積大幅減少。據統(tǒng)計，1998年糧食播種面積11379萬公頃，到2003年僅為9941萬公頃。

靠科技提高單產不是一蹴而就的事，是大方向，但急不來。而種糧面積的下降卻如此之快，背后涉及一些地方政府的占地沖動、產糧大縣和種糧農民積極性的問題，這些都需要中央政府采取措施，出手強力糾偏。

面對這種嚴峻局面，2004年中央一號文件中的第一章就首先明確“集中力量支持糧食主產區(qū)發(fā)展糧食產業(yè)，促進種糧農民增加收入”，并提出一系列解決辦法。而正是從2004年開始，農業(yè)生產出現重要轉機，糧食獲得大豐收；2005年在豐收基礎上繼續(xù)增產，總產量已經接近萬億斤高點，達到9680億斤。

值得一提的是，次年我們就遭遇本世紀第一次全球性糧食危機，而在此期間我國糧食產量已經重回萬億斤臺階，有效防御了外部沖擊。

第二次全球糧食危機發(fā)生在2010年前后，而此前幾年的中央一號文件中，“提高農業(yè)綜合生產能力”“加強農業(yè)基礎建設”等都寫入主題，對糧食的重視也轉化為現實綜合生產能力，糧食產量持續(xù)上漲，2011年邁上11000億斤臺階。這期間，糧食的穩(wěn)定發(fā)展為我們有效應對全球糧食危機和國際金融危機的沖擊發(fā)揮了“壓艙石”的作用。

不過，平穩(wěn)度過糧食危機后，連年豐收伴隨的資源約束、環(huán)境壓力開始進入人們視野，對此予以理性考量是必要的，但一些地方的思考卻慢慢“變味”，甚至出現“糧食是不是太多了”的疑問，一時眾說紛紜，雜音頻現。

針對這樣的疑慮，2013年底的中央經濟工作會議再次強調了糧食安全這個“首要任務”，2014年一號文件將“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰(zhàn)略在第一章第一節(jié)突出強調。

而這些年里，國際糧食市場并不太平，來來回回在“貴了賤了、多了少了”之間拉鋸，我們能頂住雙向沖擊，就是國家糧食安全新戰(zhàn)略科學性的最好驗證。如今回頭來看，如果我們緊隨那些頭腦發(fā)熱的“雜音”，在政策創(chuàng)設上對糧食安全有所松動，那在面對后來國際高強度博弈和復雜地緣矛盾、面對極端氣候頻發(fā)重發(fā)、面對新冠疫情全球爆發(fā)的情況，我們還能有今日的游刃有余和堅定從容嗎？

2015年前后，國際糧價持續(xù)走低，一時間國內出現生產量、進口量、庫存量“三量齊增”怪象。這個階段一號文件在糧食政策中體現了國家糧食安全新戰(zhàn)略中“放”的理念。例如要“統(tǒng)籌用好國際國內兩個市場、兩種資源”——國際糧價低迷時，可以“適度進口”；再如要“藏糧于地、藏糧于技”“輪作休耕”——庫存量足夠，可以讓資源環(huán)境繃得過緊的弦放松休養(yǎng)一下。

不過有一點要清醒地看到，“放”是有選擇地“放”、有條件地“放”、有能力地“放”，特別值得深思的是，越是在“放”的同時，“收”的部分反而是收得更緊了。這個階段的一號文件同時反復強調“口糧絕對安全”，在中央文件里，罕有“絕對”這樣的表述方式，但是在口糧安全上，我們強調的就是“絕對”。

這就是黨的十八大以來我們的糧食政策中所蘊含的哲學理念：抓主要矛盾，關鍵口糧要掌握在自己手里，結構性調節(jié)品種可以統(tǒng)籌用好兩個市場；看變化趨勢，遇到波折要樹立自信，居安時又要思危。

事物發(fā)展變化如此之快，那些年主張糧食多了的人可能想象不到，短短幾年時間國內外糧食市場就發(fā)生逆轉，國際糧價迅速回升；更讓人意想不到的是，緊接著新冠疫情席卷全球，發(fā)生了本世紀第三次全球糧食危機，多個國家甚至出現限制糧食出口的“國家級囤糧”現象。

事實再一次作出檢驗、給出答案。近三年的一號文件仍然把糧食問題放在第一章去講，確保國家糧食安全也將是未來不可動搖的國策。

現代文明為“三農”注入新動力

“三農”要順應經濟社會的發(fā)展，同時，現代化進程也為傳統(tǒng)“三農”注入新動力，激活新業(yè)態(tài)。這一點在農產品流通方面表現得十分明顯。

2004年一號文件提出“發(fā)揮市場機制作用，搞活農產品流通”“進一步加強產地和銷地批發(fā)市場建設”；2006年提出“積極推進農產品批發(fā)市場升級改造，促進入市農產品質量等級化、包裝規(guī)格化”。

——本世紀初，農產品市場流通機制仍要繼續(xù)鞏固，同時批發(fā)市場也逐漸走向升級。這背后是改革開放后農產品從統(tǒng)購統(tǒng)銷到市場經營，從農民提籃叫賣到批發(fā)市場紅火的發(fā)展背景。

2008年一號文件提出“加強農村市場體系建設。建立健全適應現代農業(yè)發(fā)展要求的大市場、大流通”；2010年提出“統(tǒng)籌制定全國農產品批發(fā)市場布局規(guī)劃”“發(fā)展農產品大市場大流通”；2014年提出“加快制定全國農產品市場發(fā)展規(guī)劃”。

——農產品產銷開始著眼全國進行布局，“南菜北運”“買全國賣全國”的大流通格局逐漸形成。這背后依托的是舉世矚目的公路建設速度。據統(tǒng)計，1999年末我國高速公路通車里程剛剛突破1萬公里；2007年底“五縱七橫”國道主干線基本貫通；而到2013年底，高速公路通車總里程已經突破10萬公里大關。

2017年一號文件將“推進農村電商發(fā)展”作為單獨一節(jié)，提出“促進新型農業(yè)經營主體、加工流通企業(yè)與電商企業(yè)全面對接融合，推動線上線下互動發(fā)展”等；2023年提出“鼓勵發(fā)展農產品電商直采、定制生產等模式，建設農副產品直播電商基地”。2024年提出“實施農村電商高質量發(fā)展工程，推進縣域電商直播基地建設，發(fā)展鄉(xiāng)村土特產網絡銷售”。

——實際上，早在2005年一號文件就提到“電子商務”，但農產品上行真正發(fā)展起來還是最近幾年的事。互聯(lián)網時代依靠電腦上網，設備貴、上網費用高、電腦使用還有門檻，據統(tǒng)計，2005年底我國網民人數1.11億，其中82.6%是城市網民，農村網民只占17.4%，城鄉(xiāng)出現“數字鴻溝”；不過到了移動互聯(lián)網時代，農村居民特別是年輕群體，智能手機幾乎人手一臺，隨著網購、直播、社交平臺的興起，手機成為名副其實的“新農具”“新工具”“新玩具”。這背后離不開通信技術、手機制造業(yè)的快速發(fā)展，離不開農村寬帶的廣泛普及，是一個系統(tǒng)的科技保障體系在發(fā)揮作用。

類似的還有農業(yè)保險，2004年提出“加快建立政策性農業(yè)保險制度”；到2009年已經是“擴大試點范圍、增加險種，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度，加快建立農業(yè)再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制”；2014年一號文件中，“加大農業(yè)保險支持力度”作為單獨一節(jié)出現，對保費補貼比例、保險品種、風險管理等進行細化部署；而到了2024年，更是提出“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面”。

農業(yè)保險從無到有，從“保災害”“保成本”“保大宗”到“保價格”“保收入”“保特色”，其脈絡軌跡都寫在歷年中央一號文件里，同時也寫在我國金融業(yè)發(fā)展中，財政支農水平的日益提高中，大數據、衛(wèi)星遙感等科技手段的產業(yè)化中。

現象級事件背后的“三農”貢獻

“民族要復興，鄉(xiāng)村必振興”“強國必先強農，農強方能國強”。關于“三農”對大局的支撐作用和底座意義，其實已經說過很多了，不過本文還是想從城鄉(xiāng)關系、央地關系的角度，再次回顧這些年來“三農”與經濟社會發(fā)展中一些導向性、驅動性重大變革之間的相互作用。

本世紀以來“三農”領域幾次顯著現象都在歷年中央一號文件里留下了印跡。

2010年，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”這個概念最后一次在中央一號文件中出現，這一誕生于改革開放的兩個“意想不到”之一的現象逐漸完成歷史使命。而在此之前的2004年一號文件曾提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要“適應市場需求變化、產業(yè)結構升級和增長方式轉變的要求”，這些要求也許預示著后來的歷史軌跡。

同樣是2004年，農民工跨省大潮正在興起，當年一號文件還在為農民工正名：“進城就業(yè)的農民工已經成為產業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富、提供了稅收”。到2009年前后，全國農民工數量已經達到1.3億，不過國際金融危機蔓延，據統(tǒng)計有2000萬農民工被波及。當年一號文件也提出要“采取有力措施，最大限度安置好農民工，努力增加農民的務工收入”。2013年，隨著城鎮(zhèn)化進程，一號文件提出要“把推進人口城鎮(zhèn)化特別是農民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務”，同時這一時期也開始提出“支持進城農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。到如今，全國農民工總量雖然還在增長，已經接近3億人，但是大規(guī)模跨省流動的占比正在下降，在家門口實現就業(yè)的本地農民工比例正在提高。這也從一個方面說明，全面推進鄉(xiāng)村振興為農村實現宜居宜業(yè)，正在取得實實在在的成果。

讓我們還是把思緒回到2004年，當年一號文件的主題是“關于促進農民增加收入若干政策的意見”，一方面針對農民增收緩慢，另一方面仍是著眼于自上世紀末開始的農民負擔過重問題。之前，一些地方將農村公共服務支出的財政缺口通過稅、費、工等形式壓到農民身上，而且越是糧食主產區(qū)、越是種糧農民，負擔越重。一號文件提出“2004年農業(yè)稅稅率總體上降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農業(yè)特產稅”，2005年接續(xù)提出“進一步擴大農業(yè)稅免征范圍，加大農業(yè)稅減征力度”，直至2006年“在全國范圍取消農業(yè)稅”，標志著2600年“以農養(yǎng)政”歷史的終結。

本世紀初，地方財政對土地出讓收入的依賴性越來越高，甚至被稱為“土地財政”。土地出讓收入來源于農地，但在相當長一段時間里，大頭卻用于城市建設，形成了事實上的“農村支援城市”。那些年的一號文件中不斷要求，土地出讓收益用于農業(yè)農村要“加大比重”，要“明顯高于上年”，要“大幅度提高”。黨的十八大以后，歷年一號文件對此也是反復強調。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，2020年出臺《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求到“十四五”末，用于農業(yè)農村比例達到50%以上。2021年一號文件明確提出“制定落實提高土地出讓收益用于農業(yè)農村比例考核辦法”，在這些“硬杠杠”約束下，土地出讓收入“取之于農，主要用之于城”的情況逐漸緩解。

而分析這些現象級事件，首先當然有其自身發(fā)展變化的因素，其次要放在國家宏觀背景中去看，除此之外還有一個重要角度，就是一些地方政府的行為驅動和行為邏輯。

直白地說，那些年里一些地方政府或者出于“GDP沖動”，或者為了財政稅收有意或無意地“重城輕農”“揚工抑農”，而“三農”或顯性或隱性地為地方發(fā)展作出了犧牲。

如今回過頭來看，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到農民工大潮，從農民負擔過重到土地出讓金用途調整，在這些現象級事件中不難看出“三農”的負重前行和歷史性貢獻。算產值，第一產業(yè)占比逐年下降，在有些發(fā)達地區(qū)已經低至個位數，但農產品保供、優(yōu)質廉價勞動力，這些，從數字上能體現出其真正價值嗎？算分配，這些年給農民的補貼確實在逐年上升，但與那些歷史階段的農民負擔和土地出讓收益相比，我們是在還歷史的欠賬。

農民的犧牲難以統(tǒng)計，農民的貢獻無與倫比，中國糧安靠農民，中國制造靠農民，中國復興有農民，國運昌隆，最該謝農民！習近平總書記殷殷囑托：“任何時候都不能忽視農業(yè)、忘記農民、淡漠農村。”這是領袖對農民的深情，這是國家對農民的承諾，這也是歷史天平稱出來的大公至平！

鄉(xiāng)村振興是為農民而興

如果從全方位的視角觀察某個階段的經濟社會整體，我們會發(fā)現，其中出現的矛盾和困難，抽絲剝繭最后找到的關鍵往往都指向“三農”；而如果把“三農”問題放在一個較長的時間段看，也會發(fā)現，不同階段出現的不同矛盾，本質上大都是“三農”問題與其他矛盾的疊加。

“三農”如此重要，但她同時也是被索取的一方，而且這種索取往往不容易被察覺。就像當年人們很容易把農民工工資等同于勞動力價值，而天然地將其養(yǎng)老、社保、子女養(yǎng)育成本甩給鄉(xiāng)村一樣；也像當年讓農民自己繳費養(yǎng)自己的教育、衛(wèi)生，好像是天經地義的一樣，現在類似的錯覺也并未絕跡，“三農”的價值也依然常被一些人低估。

向“三農”索取往往是天然的、潛在的、不自知的，所以，向“三農”傾斜也就必須強力性的、糾偏性的、還賬性的，也許只有這樣，才能堪堪達到平衡。

進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把“三農”作為全黨工作重中之重的戰(zhàn)略定位，對“三農”的重視和支持不斷踏上新臺階，攀上新高度。

黨的十九大以來，從2018年至今的一號文件中，鄉(xiāng)村振興是一條貫穿其中的主線，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，也要“有效銜接鄉(xiāng)村振興”，鄉(xiāng)村全面振興成為當前“三農”工作的最強音。

關于鄉(xiāng)村振興的意義，也已經談過很多了。說一千道一萬，最本質的一點是，鄉(xiāng)村振興是為農民而興。她當然同時會促進農業(yè)保供、農村穩(wěn)定、農民增收，也會開辟新的消費市場，但這都是客觀效果，鄉(xiāng)村振興主觀上的根本目的還是為農民本身、為農村自己：讓農民富起來、農村美起來、農業(yè)強起來就是最根本的目的，用一句話說就是“出發(fā)點和落腳點”。這是鄉(xiāng)村振興真正的價值，也是我們黨執(zhí)政理念的最好體現。

2024年一號文件，在提出“有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興”的同時，把學習運用“千萬工程”經驗作為一種方法論寫進主題。“千萬工程”是習近平總書記在浙江工作期間，親自謀劃推動的一項重大決策，經過20多年的持續(xù)推進，已經成為涵蓋鄉(xiāng)村振興各個方面的一項系統(tǒng)性工程。

如今，在“千萬工程”澤被20多年的浙江，鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)關系呈現出一種全新的樣貌。在浙江全省生產總值中，第一產業(yè)占比也不高，但如今的鄉(xiāng)村，人才回流，創(chuàng)業(yè)潮涌，鄉(xiāng)村成了他們最大的優(yōu)勢、最大的潛力。這也是鄉(xiāng)村最該有的樣子！

一號文件中出現“千萬工程”字樣，這讓我們不由想象，浙江“千萬工程”經驗惠及神州大地的樣子，這也讓我們理想中的鄉(xiāng)村更可觸摸、更具現實性。在“千萬工程”理念方法的指導下，鄉(xiāng)村全面振興的未來將不再遙遠。這也是我們學習中央一號文件、感受“三農”脈動的一個重要收獲。

來源：中國鄉(xiāng)村振興在線