黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。

　　

　　中央作出全面推進依法治國戰(zhàn)略部署以來，多元化糾紛解決機制確立為國家的發(fā)展目標(biāo)。

　　

　　近日接受《法制日報》記者采訪的專家認為，經(jīng)過幾年來的改革發(fā)展，尤其是中央全面依法治國委員會組建以來，多元化糾紛解決機制體制日臻完善并取得令人矚目的成就。

　　

　　調(diào)解工作走向法治化規(guī)范化

　　

　　在實踐中，從東到西，從南到北，調(diào)解是許多群眾解決糾紛的首要選擇。

　　

　　患者白某到天津市某三甲醫(yī)院就診，做腦內(nèi)支架手術(shù)后在醫(yī)院觀察期間發(fā)病，經(jīng)搶救無效死亡。

　　

　　白某家屬和醫(yī)院因責(zé)任分擔(dān)問題產(chǎn)生糾紛，雙方到天津市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會申請調(diào)解。

　　

　　天津市醫(yī)調(diào)委調(diào)解員介入后，把患者術(shù)后死亡作為責(zé)任分析的切入點，查閱了大量相關(guān)醫(yī)學(xué)資料，同時啟動“醫(yī)學(xué)專家咨詢”程序，獲取專業(yè)權(quán)威性意見。調(diào)解員依法對雙方責(zé)任進行分析并獲得雙方認可。

　　

　　最終，醫(yī)患雙方共同確認了醫(yī)調(diào)委責(zé)任分析意見，簽訂調(diào)解協(xié)議書，共同申請了司法確認。雙方糾紛得以解決。

　　

　　在西藏自治區(qū)洛隆縣，建筑工人馬某坐在同事駕駛的裝載機前鏟斗里返回工程工地時，不小心從鏟斗掉下導(dǎo)致頭部受傷嚴(yán)重，經(jīng)搶救無效死亡。

　　

　　馬某家屬得到消息后趕到洛隆縣處理事故賠償相關(guān)事宜，但雙方就馬某死亡補償爭執(zhí)不下。

　　

　　雙方當(dāng)事人向某鎮(zhèn)調(diào)委會提出了糾紛調(diào)解的申請。調(diào)解員通過走訪調(diào)查，對事故責(zé)任劃分進行詳細分析，并以此為依據(jù)分別勸說馬某家屬及其他當(dāng)事人就死亡賠償達成一致意見，最終幫助馬某家屬獲得了比較滿意的賠償。

　　

　　調(diào)解——這朵“東方之花”正開遍中國大地。

　　

　　湘潭大學(xué)副校長廖永安是國家社科基金重大項目“構(gòu)建全民共建共享的社會矛盾糾紛多元化解機制研究”首席專家。在廖永安看來，這些矛盾糾紛的成功調(diào)解，得益于新時代賦予人民調(diào)解新使命和新方向，尤其是黨的十八屆四中全會將人民調(diào)解納入全面依法治國總體部署之中。

　　

　　《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。

　　

　　廖永安認為，人民調(diào)解員隊伍是全面依法治國的重要力量，是健全多元化糾紛解決機制的重要舉措，能否發(fā)揮好人民調(diào)解工作的重要作用，最大限度把矛盾糾紛化解在基層，直接關(guān)系全面推進依法治國戰(zhàn)略的實施。

　　

　　因此，國家層面一直在推動人民調(diào)解相關(guān)制度的完善。

　　

　　2014年，司法部制定下發(fā)《關(guān)于進一步加強行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》，指導(dǎo)各地普遍建立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，有效化解了一大批矛盾糾紛。

　　

　　2018年3月，中央政法委、最高人民法院、司法部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》。廖永安評價說，這是繼2010年11月人民調(diào)解法頒布以來，調(diào)解制度再次迎來發(fā)展的里程碑，“加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)是推進全面依法治國的迫切需要”。

　　

　　黨的十八屆四中全會以來，尤其是中央全面依法治國委員會組建以來，人民調(diào)解工作正走在法治化、規(guī)范化建設(shè)的道路上，“成績單”也令人矚目。

　　

　　根據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，2018年，人民調(diào)解工作排查矛盾糾紛422．8萬次、調(diào)解各類矛盾糾紛953．2萬件；目前，全國有人民調(diào)解員367萬人，其中專職調(diào)解員49．7萬人，初步形成了一支專兼結(jié)合、優(yōu)勢互補的人民調(diào)解員隊伍；全國共有人民調(diào)解委員會76．6萬個，村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會65．7萬個，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織4．3萬個。

　　

　　糾紛多元化解形成頂層設(shè)計

　　

　　貴州籍女子龍某在楓橋鎮(zhèn)務(wù)工，騎車行走期間將老人張某撞傷，龍某負事故全部責(zé)任。張某住院治療期間，花費6000多元，再加上其他費用，向龍某索賠9000多元。

　　

　　龍某離異，還要撫養(yǎng)遠在老家的子女，生活極度困難，只肯賠償3000元。雙方就賠償金額產(chǎn)生分歧。

　　

　　為解決此事，他們找到楓橋鎮(zhèn)的老楊調(diào)解中心。老楊調(diào)解中心由楓橋鎮(zhèn)公安派出所退休民警楊光照等人于2008年成立，專為群眾調(diào)解糾紛。大家都稱呼楊光照為“老楊”。

　　

　　老楊主持這次調(diào)解，他先與龍某進行溝通，然后與張某的家人交流，接著再將溝通情況反饋給龍某。

　　

　　調(diào)解持續(xù)近一個小時，張某家人同意在賠償金額上讓步。龍某同意馬上借錢給付對方。一場糾紛就此結(jié)束。

　　

　　老楊說，如果雙方不能達成調(diào)解協(xié)議，張某與龍某只能打官司，龍某肯定要根據(jù)法律規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任，但由于她無力承擔(dān)，張某反而無法順利拿到賠償，導(dǎo)致矛盾激化。

　　

　　截至目前，老楊調(diào)解中心總計已經(jīng)受理上千起糾紛，群眾對調(diào)解中心的滿意率達100％。

　　

　　“這些糾紛能夠調(diào)解成功，秘訣在于我們傳承了‘楓橋經(jīng)驗’的精神，即依靠群眾力量解決群眾之間的矛盾，堅持矛盾不上交。”楊光照說。

　　

　　根據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，近年來，每年有900萬件左右的各類糾紛通過調(diào)解這種方式得以解決。

　　

　　調(diào)解只是我國解決糾紛的其中一種方式，調(diào)解與仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等，共同構(gòu)成多元化糾紛解決機制。

　　

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授范愉在我國最早提出多元化糾紛解決機制概念，她認為，多元化糾紛解決機制，是一個社會中各種糾紛解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類）共同存在、相互協(xié)調(diào)所構(gòu)成的糾紛解決系統(tǒng)。

　　

　　“多元化糾紛解決機制”在2014年10月被寫入中央文件——黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

　　

　　范愉認為，這是多元化糾紛解決機制首次進入中央文件，解決了推動多元化糾紛解決機制改革的正當(dāng)性、合理性、必要性，統(tǒng)一了社會對推行多元化糾紛解決機制的認識。

　　

　　2015年12月，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》。最高人民法院司改辦負責(zé)人認為，這對多元解紛改革進行了頂層設(shè)計，標(biāo)志著我國矛盾糾紛多元化解機制進入一個自上而下、系統(tǒng)推進的新階段。

　　

　　范愉在接受記者時說，中央作出全面推進依法治國戰(zhàn)略部署以來，多元化糾紛解決機制已經(jīng)被確立為國家的發(fā)展目標(biāo)。

　　

　　廖永安認為，是否擁有一套科學(xué)完備的糾紛解決機制是衡量社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

　　

　　“多元化糾紛解決機制是全面依法治國的重要內(nèi)容，從供給側(cè)改革這個角度來講，這種機制體制的建立完善，為社會提供了足夠多的制度供給，滿足了人民群眾多元化解決糾紛的訴求。”廖永安告訴記者。

　　

　　中國社科院法學(xué)研究所研究員支振鋒對記者說，一個健康的社會，首先是有預(yù)防矛盾和糾紛發(fā)生的機制，盡可能避免矛盾和糾紛的發(fā)生；在發(fā)生矛盾和糾紛之后，也應(yīng)該先尋求社會自身的糾紛解決途徑，解決大部分糾紛；剩下的小部分糾紛，才進入到法律軌道解決。

　　

　　“所以，中央強調(diào)健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，體現(xiàn)了對現(xiàn)代法治建設(shè)規(guī)律的深刻洞察。”支振鋒說。

　　

　　多元化糾紛解決機制日漸完善

　　

　　2018年12月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的指導(dǎo)意見》。

　　

　　據(jù)司法部負責(zé)人介紹，《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的指導(dǎo)意見》的發(fā)布實施，是深入貫徹落實中央關(guān)于全面推進依法治國重大戰(zhàn)略部署的重要舉措，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。

　　

　　“對充分發(fā)揮行政裁決在化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定中的重要作用，完善有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制，切實保障人民群眾合法權(quán)益，加快推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，具有重要意義。”這位負責(zé)人說。

　　

　　中國行政法學(xué)研究會副會長、鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長沈開舉介紹說，行政機關(guān)在管理過程中，可以裁決當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理有關(guān)的民事爭議，但是，如果當(dāng)事人對行政裁決決定不服，可以以行政裁決機關(guān)為被告提起行政訴訟，由此導(dǎo)致行政機關(guān)不愿意作出行政裁決，將大量糾紛推給了法院，增加了法院的訴訟負累。

　　

　　改革勢在必行。

　　

　　2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》要求：“有關(guān)行政機關(guān)要依法開展行政調(diào)解、行政裁決工作，及時有效化解矛盾糾紛。”

　　

　　司法部負責(zé)人介紹說，這一系列部署和要求為健全行政裁決制度、加強行政裁決工作提供了重要指引。

　　

　　“這改變了近些年來行政裁決社會認知度低、實效性差、被邊緣化的現(xiàn)實問題，重塑了行政裁決的目標(biāo)取向，強調(diào)行政機關(guān)要發(fā)揮裁決民事糾紛的積極性。”沈開舉告訴記者。

　　

　　除了行政裁決，行政復(fù)議改革也已經(jīng)在路上。

　　

　　2018年9月，也就是中央全面依法治國委員會第一次會議結(jié)束不久，司法部召開行政復(fù)議體制改革工作座談會，討論了《行政復(fù)議體制改革方案（征求意見稿）》。

　　

　　司法部有關(guān)負責(zé)人說，“我們已經(jīng)總結(jié)了試點工作的經(jīng)驗，和各有關(guān)方面研究起草了全國行政復(fù)議體制改革的具體方案，現(xiàn)在正在報批程序中”。

　　

　　與此同時，行政復(fù)議體制改革在加快推進，行政復(fù)議法的修訂工作也已經(jīng)列入日程。

　　

　　根據(jù)司法部數(shù)據(jù)，2018年，全國各級行政復(fù)議機關(guān)依法辦理行政復(fù)議案件25．7萬件。

　　

　　在沈開舉看來，行政裁決制度和行政復(fù)議制度步入改革正軌之后，可以把大部分與行政管理有關(guān)的糾紛解決在訴訟階段之前，減少法院的訴訟負累。

　　

　　接受記者采訪的專家們認為，經(jīng)過幾年來的改革發(fā)展，尤其是中央全面依法治國委員會組建以來，隨著調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制的日漸完善，我國已經(jīng)初步形成多元化糾紛解決體系。